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據《中國城市客運發(fā)展報告（2021）》統計，截至2020年底，我國31個(gè)?。ㄗ灾螀^、直轄市）城市公共汽電車(chē)經(jīng)營(yíng)業(yè)戶(hù)數4252戶(hù)，其中包含國有企業(yè)1374戶(hù)（占比32.3%）、國有控股企業(yè)410戶(hù)（占比9.6%）、私營(yíng)企業(yè)2101戶(hù)（占比49.4%）等。2022年3月25日，《中共中央  國務(wù)院關(guān)于加快建設全國統一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》正式印發(fā)，文件指出建設全國統一大市場(chǎng)是構建新發(fā)展格局的基礎支撐和內在要求。城市公共交通是關(guān)系國計民生的特殊行業(yè)，具有自然壟斷性和規模經(jīng)濟性，市場(chǎng)結構獨特，行業(yè)特征顯著(zhù)，屬于準公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的范疇，具有公益性和經(jīng)營(yíng)性的雙重屬性。如何在構建和支撐城市新發(fā)展格局的背景下，進(jìn)一步做大做強公交，還需要進(jìn)行戰略性、前瞻性的考慮。

一、歷史發(fā)展軌跡表明公交市場(chǎng)整合是發(fā)展趨勢

縱觀(guān)公交歷史的發(fā)展，我國城市公交運營(yíng)模式改革大致經(jīng)歷了以下三個(gè)歷史階段：

第一階段：開(kāi)始起步階段（建國初期—1978年）。城市公交屬于國有公益事業(yè)，由國有的公共汽車(chē)公司運營(yíng)。公交服務(wù)完全依賴(lài)政府供給，政府通過(guò)補貼以國有企業(yè)形式供給公交服務(wù)。到70年代末，各種公交問(wèn)題開(kāi)始凸現，人們更多的涌向城市，公共汽車(chē)運力不足、公交設施不健全等問(wèn)題日趨尖銳。這一階段，公交運營(yíng)的所有成本都來(lái)自于政府補貼，國營(yíng)公交公司缺乏競爭機制，使得公交本身沒(méi)有改善經(jīng)營(yíng)管理、降低運營(yíng)成本和提高經(jīng)濟效益的積極性，導致公交公司虧損嚴重、車(chē)輛老舊、人員龐雜，每年依賴(lài)政府巨額補貼才能低效率地運轉。

第二階段：改革探索階段（1979年—2007年）。黨的十一屆三中全會(huì )召開(kāi)后，社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展加速，公交企業(yè)開(kāi)始更新觀(guān)念、加快發(fā)展，通過(guò)設立有限責任公司、實(shí)施資產(chǎn)置換、吸納民營(yíng)資本和外資投入等運作形式，最大程度地優(yōu)化、改造運營(yíng)線(xiàn)路。1985年4月，國務(wù)院轉發(fā)城鄉建設環(huán)境保護部提出的《關(guān)于改革城市公共交通工作的報告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報告》），《報告》認為，必須根據公共交通的實(shí)際情況，加快改革步伐，“把城市公共交通搞活”，《報告》中明確提出“改變城市公共交通獨家經(jīng)營(yíng)的體制，實(shí)行多家經(jīng)營(yíng)，統一管理”。這一階段，公交市場(chǎng)放開(kāi)的程度超出了最初預期，許多地方公交市場(chǎng)的過(guò)度分割帶來(lái)了不良后果，出現了惡性競爭、爭搶客源、線(xiàn)路重復、服務(wù)質(zhì)量差等現象。

第三階段：公益回歸階段（2008年至今）。經(jīng)歷了第二階段的“放”，城市公交市場(chǎng)普遍存在的管理混亂、盲目逐利、安全事故多發(fā)等問(wèn)題，引起了社會(huì )各界的深刻反思。2004年，建設部發(fā)布《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見(jiàn)》，其中將城市公共交通明確定位為“關(guān)系國計民生的社會(huì )公益性事業(yè)”。而關(guān)于公交行業(yè)改革的說(shuō)法則由“搞活”變成了“國有主導、多方參與、規模經(jīng)營(yíng)、有序競爭”。在這一階段，各地逐步開(kāi)始思考如何重塑城市公交的公益性定位，而不是從盈利性入手，并開(kāi)始著(zhù)手兼并重組公交企業(yè)，重點(diǎn)是通過(guò)恢復國有或國有控股公交企業(yè)為主體的局面來(lái)恢復公交的公益性。

2016年，交通運輸部發(fā)布的《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）明確指出：“政府主導，市場(chǎng)運作。堅持城市公交的公益屬性，落實(shí)城市公交資源配置、服務(wù)質(zhì)量監管、票制票價(jià)制定及調整等政府主導責任；落實(shí)城市公交服務(wù)提供、安全生產(chǎn)、成本控制等企業(yè)主體責任；鼓勵企業(yè)規模經(jīng)營(yíng)、適度競爭?！绷硗狻毒V要》還指出，“結合國有企業(yè)分類(lèi)改革，按照‘規模經(jīng)營(yíng)、適度競爭’原則，適度整合城市公交經(jīng)營(yíng)主體；完善現代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)管理體制，提高城市公交服務(wù)效率和能力；引入市場(chǎng)機制，提高城市公交服務(wù)效率和能力；強化監督，建立健全權責對等、運轉協(xié)調、有效制衡的決策執行監督機制；鼓勵城市公交企業(yè)適度開(kāi)展與運輸服務(wù)主業(yè)相關(guān)的其他經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，改善企業(yè)財務(wù)狀況?！?017年5月1日起實(shí)施的《城市公共汽車(chē)和電車(chē)客運管理規定》（交通運輸部令2017年第5號）第六條指出“國家鼓勵城市公共汽電車(chē)客運運營(yíng)企業(yè)實(shí)行規?；?、集約化經(jīng)營(yíng)?！薄耙幠＝?jīng)營(yíng)”意味著(zhù)資源的整合，“政府主導”、“適度競爭”則指明了方向。

目前，城市公交市場(chǎng)已經(jīng)進(jìn)入了“收”的階段，各地紛紛對現有的多家所有制公交企業(yè)采用兼并重組的方式，組建新的一家公交企業(yè)。2006年，大連成立公交客運集團有限公司，整合10家公交公司的資源，改變公交企業(yè)分散獨立經(jīng)營(yíng)的格局，為大連公交實(shí)現統一規劃、集約經(jīng)營(yíng)、整合資源、深化改革搭建平臺和創(chuàng )造了條件。南京市原有7家公交企業(yè)，多種所有制并存，2013年，南京公共交通（集團）有限公司與港股控股的雅高巴士集團簽訂協(xié)議，從7家公交公司合并為一個(gè)國有公交集團公司下屬3家全資子公司（江南公交客運有限公司、揚子公交客運有限公司、新城巴士有限公司）和1家公交場(chǎng)站有限公司，形成以城市公交運營(yíng)、場(chǎng)站建管為主業(yè)，出租汽車(chē)、駕校、教培、物業(yè)等多元經(jīng)營(yíng)并舉的格局。重慶市于2002年整合國有公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，以資產(chǎn)為紐帶，組建國有控股的重慶市公共交通控股（集團）有限公司，并按照“區域經(jīng)營(yíng)”的思路，下屬4家公交運營(yíng)全資子公司（南部公交公司、西部公交公司、北部公交公司、兩江公交公司），從企業(yè)經(jīng)營(yíng)的角度，集團公司只負責票款、人事和公交線(xiàn)路許可的管理。2021年12月23日，廣州巴士集團正式揭牌，新掛牌成立的廣州巴士集團隸屬于廣州公共交通集團有限公司，將廣州公交集團第二公共汽車(chē)有限公司、廣州公交集團第三公共汽車(chē)有限公司、廣州公交集團電車(chē)有限公司戰略重組，并劃入廣州市一汽巴士有限公司和廣州快速公交運營(yíng)管理有限公司國有股權，標志著(zhù)廣州市國有公共交通資源整合向縱深、向更高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)。2021年5月17日，長(cháng)沙公交集團有限公司正式揭牌，將全市原有的8家公交企業(yè)整合為1家，開(kāi)啟了長(cháng)沙公交事業(yè)改革發(fā)展新里程。

從歷史的發(fā)展軌跡來(lái)看，公交市場(chǎng)整合是主旋律，所有一切公交資源必然統一規劃、統一管理，對已有的公交市場(chǎng)進(jìn)行拆分或分割絕非公交發(fā)展趨勢和方向，必須慎之又慎。為了一味追求競爭而對市場(chǎng)進(jìn)行拆分，不排除公交公司在追求降低運營(yíng)成本和提高經(jīng)濟效益的市場(chǎng)競爭環(huán)境下，可能會(huì )出現局部的市場(chǎng)惡性競爭、爭搶客流、線(xiàn)路重復，并在一定程度上可能造成公交市場(chǎng)的混亂秩序，不利于公交線(xiàn)網(wǎng)、場(chǎng)站設施、車(chē)輛等公交資源的統一規劃、統一管理，造成資源浪費或資源利用效率低等問(wèn)題，一些偏遠地區冷僻的城鄉及城郊公交線(xiàn)路的適時(shí)開(kāi)通將受到制約，或者由于政策、服務(wù)標準的不一致，必然會(huì )影響到城鄉居民公交出行服務(wù)均等化，使廣大農村百姓難以真正享受到與城市居民同等水平的公共交通服務(wù)。

二、公交運營(yíng)市場(chǎng)的核心問(wèn)題

城市公共交通是最為典型的一種準公共物品，具有明顯的非競爭性、非排他性和公益性。公共物品消費者的消費行為并不能夠降低其他消費者的消費收益，公共物品消費者之間的關(guān)系是非競爭性的；而從公共物品供給的角度來(lái)看，在一定范圍內，消費者數量增加的邊際成本約等于零。交通運輸部于2016年7月25日正式印發(fā)的《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》對城市公共交通的公益屬性給出了明確的定位，即“城市公共交通是滿(mǎn)足人民群眾基本出行需求的社會(huì )公益性事業(yè)，與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，是政府應當提供的基本公共服務(wù)和重大民生工程?！蓖瑫r(shí)，城市公共交通企業(yè)作為生產(chǎn)企業(yè)又具有一定的經(jīng)營(yíng)性，具有鮮明的二重性。從城市公共交通的供給與需求兩方面來(lái)看，城市公共交通應該由政府統一供給、統一管理、統一規劃，公共交通的經(jīng)營(yíng)需要政府主導鼓勵公交企業(yè)改善營(yíng)運條件，提供更優(yōu)質(zhì)的城市公共交通，讓人民群眾愿意乘公交、更多乘公交。

現階段，從國內公交企業(yè)運營(yíng)市場(chǎng)來(lái)看，我國城市公交企業(yè)所有制形式在中心城區的分布主要有以下幾個(gè)模式：1家國有企業(yè)或國有控股企業(yè)；2～3家企業(yè)，國有企業(yè)占主體地位；還有的城市有3家以上公交企業(yè)。從各地公交服務(wù)水平來(lái)看，公交企業(yè)的數量、所有制形式與市場(chǎng)秩序、服務(wù)質(zhì)量沒(méi)有必然的聯(lián)系，1家企業(yè)壟斷市場(chǎng)不一定服務(wù)就不好，少數幾家企業(yè)也不一定就會(huì )亂。從國外發(fā)展經(jīng)驗來(lái)看，事實(shí)也是如此，首爾市區內66家公交公司全部為私營(yíng)性質(zhì)，首爾公交乘客滿(mǎn)意度逐年提高，全年運送乘客達16.5億人次。因此，公交企業(yè)的所有制形式與市場(chǎng)秩序、服務(wù)質(zhì)量沒(méi)有必然的聯(lián)系。國有企業(yè)不一定服務(wù)就好，私營(yíng)企業(yè)不一定服務(wù)就差，關(guān)鍵是如何通過(guò)運營(yíng)服務(wù)協(xié)議設定服務(wù)質(zhì)量的標準，并建立科學(xué)合理的以服務(wù)質(zhì)量為基準的補貼機制。

2017年5月1日起實(shí)施的《城市公共汽車(chē)和電車(chē)客運管理規定》（交通運輸部令2017年第5號）第十四條指出：“城市公共交通主管部門(mén)應當根據規模經(jīng)營(yíng)、適度競爭的原則，綜合考慮運力配置、社會(huì )公眾需求、社會(huì )公眾安全等因素，通過(guò)服務(wù)質(zhì)量招投標的方式選擇運營(yíng)企業(yè)，授予城市公共汽電車(chē)線(xiàn)路運營(yíng)權?！钡谖迨邨l指出：“城市公共交通主管部門(mén)應當建立運營(yíng)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量評價(jià)制度，定期對運營(yíng)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)并向社會(huì )公布，評價(jià)結果作為衡量運營(yíng)企業(yè)運營(yíng)績(jì)效、發(fā)放政府補貼和線(xiàn)路運營(yíng)權管理等的依據?！币虼?，在以規模經(jīng)營(yíng)、適度競爭為原則，以服務(wù)質(zhì)量招投標為導向的公交運營(yíng)市場(chǎng)，核心問(wèn)題不在于所有制的形式等，而在于政府要規范城市公交的市場(chǎng)準入、退出，建立起一套科學(xué)、規范的公交線(xiàn)路運營(yíng)權授予、成本規制核算制度和服務(wù)質(zhì)量評價(jià)制度，提升公交服務(wù)質(zhì)量。

來(lái)源：濟南市城市交通研究中心